§ 2. санкции как форма выражения конституционно-правовой ответственности
§ 2. санкции как форма выражения конституционно-правовой ответственности
Характерной чертой конституционно-правовой ответственности, отличающей ее от других видов юридической ответственности, является своеобразие ее санкций.
Санкция является обязательным атрибутом юридической ответственности в конституционном праве. Юридическая ответственность — это и есть реализация санкции, указанной в юридической норме. Именно санкция указывает на те неблагоприятные последствия, которые применяются к нарушителю конституционно-правовой нормы. Таким образом, ответственность выступает в качестве формы реализации соответствующих санкций, а санкция — мерой этой ответственности.
В настоящее время государством используется широкий круг мер конституционно-правовой ответственности. В их число входят прежде всего отмена или приостановление действия актов государственных органов или их отдельных положений.
Значение этой формы государственного воздействия состоит в том, что посредством ее применения осуществляется принудительная ликвидация незаконно возникших правоотношений и восстановление нарушенного правопорядка. Решение об отмене или приостановлении акта содержит в себе отрицательную оценку противоправных действий, приведших к изданию противоречащего закону акта, и служит предупреждению подобных правонарушений. Отмена содержит жесткий, категоричный императив и лишает акт всех его юридических потенций, в том числе ретроспективно. Она может устранять все правовые последствия действия такого акта с момента его принятия. Отмена и приостановление — близкие, но не совпадающие меры ответственности. Приостановление — это та же отмена, но под условием, ограниченная во времени, не решающая окончательную судьбу акта и не аннулирующая его действия в предшествующий период.
Таким образом, отмена или приостановление акта — это санкция, применяемая при нарушении нормы права и содержащая в себе меру юридической ответственности.
В конституционно-правовом законодательстве, действующем на территории Российской Федерации, эта мера конституционно-правовой ответственности используется достаточно широко.
Так, согласно Конституции РФ (ч. 3 ст. 115) постановления и распоряжения Правительства РФ в случае их противоречия Конституции РФ могут быть отменены Президентом РФ. Президент РФ также вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случае противоречия этих актов Конституции РФ и федеральным законам, международным обязательствам РФ или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом (ч. 2 ст. 85).
В Федеральном конституционном законе от 17 декабря 1997 г. «О Правительстве Российской Федерации» указывается (ст. 12), что Правительство РФ вправе отменять акты федеральных органов исполнительной власти или приостанавливать действие этих актов.
Следует подчеркнуть, что отмена или приостановление акта может рассматриваться в качестве конституционно-правовой санкции только в тех случаях, когда речь идет о нарушении норм конституционного права.
Одной из разновидностей рассматриваемой санкции является признание неконституционными актов различных государственных органов или их отдельных положений. Так, согласно Конституции РФ (ст. 125) Конституционный Суд РФ по запросам Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, одной пятой членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы, Правительства РФ, Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ, органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации разрешает дела о соответствии Конституции РФ:
а) федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ;
б) конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ;
в) договоров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, договоров между органами государственной власти субъектов Российской Федерации;
г) не вступивших в силу международных договоров Российской Федерации.
Конституционный Суд РФ по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов проверяет
конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле, в порядке, установленном федеральным законом.
Акты или их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу; не соответствующие Конституции РФ договоры Российской Федерации не подлежат введению в действие и применению.
Другой важной мерой конституционно-правовой ответственности является досрочное прекращение деятельности различных государственных органов и должностных лиц. Так, согласно Конституции РФ (ч. 2 ст. 117) Президент РФ может принять решение об отставке Правительства РФ. Конституция РФ предусматривает возможность отрешения от должности Президента РФ на основании выдвинутого Государственной Думой обвинения в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления, подтвержденного заключением Верховного Суда РФ о наличии в действиях Президента РФ признаков преступления и заключении Конституционного Суда РФ о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения (ст. 93).
В соответствии с Конституцией РФ (ч. 2 ст. 129) Генеральный прокурор РФ может быть освобожден от должности Советом Федерации по представлению Президента РФ.
Согласно закону РФ «О статусе судей Российской Федерации» от 26 июня 1992 г. (ст. 14) полномочия судьи могут быть прекращены, в частности, в случае занятия деятельностью, не совместимой с должностью судьи; вступления в законную силу обвинительного приговора суда в отношении судьи либо судебного решения о применении к нему принудительных мер медицинского характера; совершения поступка, позорящего честь и достоинство судьи или умаляющего авторитет судебной власти. Полномочия судьи прекращаются решением соответствующей квалификационной коллегии судей.
Досрочное прекращение деятельности государственных органов и должностных лиц возникает как следствие их неправомерных действий, нарушений правовых обязанностей со стороны виновных субъектов. Эти меры применяются с целью обеспечения определенного поведения соответствующего органа в целом или отдельного должностного лица и являются по своей сути принуждением.
Следует заметить, что отставка должностного лица как мера конституционной ответственности порой очень близка к дисциплинарной
ответственности и по форме, и по порядку применения. Различие же состоит в том, что дисциплинарная ответственность применяется за нарушение трудовой дисциплины, невыполнение заданий, а конституционно-правовая — имеет более широкий арсенал оснований.
Рассматриваемые санкции содержатся во многих конституционно-правовых актах. Однако они, а также основания их применения не всегда четко сформулированы. Это связано с особенностью конституционно-правовых норм, которые в одних случаях применяются как санкции (в случае правонарушения), а в других — не как санкции (в случае освобождения от должности по иным причинам). Например, в Уставе Воронежской области (ст. 34) предусмотрено досрочное прекращение полномочий главы администрации области в случаях: а) добровольной отставки; б) совершения преступления; в) утраты гражданства РФ; г) выезда на постоянное жительство за пределы области; г) смерти. Однако только в одном случае — при совершении преступления — досрочное прекращение полномочий главы администрации области применяется в качестве санкции.
Кроме того, в ряде случаев нормы конституционного права вообще не предусматривают возможности применения рассматриваемых санкций, а только провозглашают существование ответственности.
Это обусловлено тем, что существуют два аспекта понятия «ответственности». Один из них означает ответственность в смысле ответственного поведения, подотчетности, юридической компетентности. Именно так этот термин используется в нормативных актах, определяющих полномочия государственных органов, других субъектов конституционно-правовых отношений, их взаимные контакты. Например, в Федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации» (ст. 12) указывается, что федеральные министерства и иные федеральные органы исполнительной власти «подчиняются Правительству Российской Федерации и ответственны перед ним за выполнение порученных задач». В Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации» (в ред. Федерального закона от 17 ноября 1995 г.) говорится о том, что Генеральный прокурор РФ «несет ответственность за выполнение задач, возложенных на органы прокуратуры настоящим Федеральным законом» (ч. 4 ст. 17).
Во всех этих случаях правовые нормы, используя понятия «ответственен», «ответственность», требуют от соответствующих государственных органов определенного поведения и деятельности,
обусловленной тем, что есть другие субъекты конституционно-правовых отношений, перед которыми они отвечают, с акциями которых должны соизмерять свои действия.
Однако, есть и другой аспект ответственности. Он всегда связан с принятием специальных мер воздействия, вытекающих из недолжного поведения субъектов конституционно-правовых отношений. Наиболее важные из них — конституционно-правовые санкции.
Одной из конституционно-правовых санкций, применяющихся к депутатам законодательных (представительных) органов государственной власти, а также к членам Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, является лишение их полномочий по решению законодательного органа.
Так, согласно Федеральному закону «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» полномочия члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы прекращаются досрочно в случае вступления в законную силу обвинительного приговора суда в отношении лица, являющегося членом Совета Федерации или депутатом Государственной Думы. Решение о прекращении полномочий члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы принимается соответственно Советом Федерации и Государственной Думой и оформляется постановлениями палаты. Полномочия депутата в этих случаях прекращаются со дня, определяемого таким постановлением палаты (ст. 4).
Лишение депутата по решению законодательного органа полномочий не означает, что такое решение принимается только потому, что в связи с судебным приговором депутат лишается фактической возможности исполнять свои обязанности. Главное здесь состоит в том, что, совершив преступление, депутат теряет само право продолжать осуществление депутатских полномочий. Он нарушает одновременно и уголовный закон, и норму конституционного права, обязывающую депутата в своей деятельности руководствоваться Конституцией РФ и действующим законодательством. Поэтому депутат в таких случаях несет двойную ответственность: и как депутат (лишение мандата), и как физическое лицо (уголовное наказание).
Наряду с лишением депутатов их полномочий по решению законодательных органов в некоторых регионах законодательством предусматривается досрочное прекращение полномочий депутатов и других выборных должностных лиц посредством их отзыва.
Специфика этой санкции заключается в том, что она применяется не органами государства, а непосредственно избирателями соответствующего округа. Что же касается участия государственных органов в отзыве депутата, то оно заключается лишь в законодательном регулировании процедуры отзыва и оказании организационной помощи избирателям, возбудившим вопрос об отзыве депутата.
Одной из мер конституционно-правовой ответственности является аннулирование юридических результатов тех или иных конституционно-правовых действий. Так, согласно Федеральному закону от 19 сентября 1997 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской федерации» (ст. 58) выборы признаются соответствующей избирательной комиссией не состоявшимися в случаях, если в них приняло участие меньшее число избирателей, чем это предусмотрено соответствующими федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации; если число голосов избирателей, поданных за кандидата, набравшего наибольшее число голосов избирателей по отношению к другому кандидату (другим кандидатам), меньше, чем число голосов избирателей, поданных против всех кандидатов; если менее чем два списка кандидатов при голосовании за списки кандидатов получили согласно федеральному закону, закону субъекта Российской Федерации право принять участие в распределении депутатских мандатов; либо если за списки кандидатов, получившие согласно соответствующему закону право принять участие в распределении депутатских мандатов, было подано в сумме 50 или менее процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании за списки кандидатов.
При проведении выборов по многомандатным избирательным округам кандидат считается не избранным в случае, если число голосов избирателей, поданных за кандидата, меньше, чем число голосов избирателей, поданных против всех кандидатов.
Конституционно-правовое законодательство предусматривает и такую меру конституционно-правовой ответственности, как ограничение или приостановление некоторых основных прав граждан, которые применяются в связи с отдельными противоправными действиями граждан. Так, согласно Конституции РФ (ч. 3 ст. 32) не имеют права избирать и быть избранными граждане, содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда. Эта санкция является временным ограничением со стороны государства некоторых правомочий граждан Российской Федерации.
Надо сказать, что государство использует определенное ограничение прав и свобод не только для воздействия на правонарушителей, но и для предупреждения правонарушений. Например, согласно Конституции РФ (ч. 1 ст. 56) в условиях чрезвычайного положения для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя в соответствии с федеральным конституционным законом могут устанавливаться отдельные ограничения прав и свобод с указаниями пределов и срока их действия.
Действующее законодательство Российской Федерации также предусматривает возможность лишения специального, воинского или почетного звания, классного чина или государственных наград. Однако эта мера является одним из видов уголовного наказания. Согласно ст. 48 Уголовного кодекса РФ при осуждении за совершение тяжкого или особо тяжкого преступления с учетом личности виновного суд может лишить его специального, воинского или почетного звания, классного чина и государственных наград.
Согласно Конституции РФ (ст. 89) и Положению о государственных наградах Российской Федерации, утвержденному Указом Президента РФ от 2 марта 1994 г. (в редакции Указа от 6 января 1999 г.)1 Президент РФ издает указы об учреждении государственных наград и о награждении государственными наградами, а также вручает государственные награды (п. 1).
Правда, согласно указанному Положению (п. 17) Президент РФ отменяет указ о награждении, если выясняется недостоверность или необоснованность представления к награждению государственной наградой, что можно считать конституционно-правовой санкцией, применяемой к лицу, получившему награду на основании недостоверного или необоснованного представления.
Государственная награда и документ к ней, врученные лицу, в отношении которого издан указ об отмене награждения, подлежит возврату в Управление Президента РФ по государственным наградам, а должностные лица, допустившие необоснованное представление к награждению государственной наградой, несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Действующее законодательство относит к мерам конституционно-правовой ответственности и отмену решения о приеме в гражданство Российской Федерации. Так, в случае приобретения гражданства незаконным путем ст. 24 Закона РФ «О гражданстве Российской Федерации» от 28 ноября 1991 г. (с дополнениями и изменениями 1993 и 1995 гг.)
предусматривает отмену решения (в течение 5 лет) о приеме в гражданство Российской Федерации в случае установления в судебном порядке факта предоставления заведомо ложных сведений и фальшивых документов. Если не будет доказана осведомленность членов семьи о данном конституционно-правовом правонарушении, отмена решения на них не распространяется.
Санкции как форма выражения конституционно правовой ответственности
Конституционно-правовые санкции являются необходимым атрибутом конституционно-правовой ответственности. Санкция указывает на те неблагоприятные последствия, которые применяются к субъекту конституционно-правовой ответственности.
Понятие санкции в правовой науке является дискуссионным. В.О. Лучин определяет конституционные санкции через «установленные основным законом меры государственного принуждения».[16]
Представляется, что понятие санкции конституционно-правовой ответственности неразрывно связано с понятием санкции, разрабатываемым в общей теории права применительно к любому виду ответственности. Содержание санкции правовых норм связывается в юридической науке, как правило, с неблагоприятными последствиями для правонарушителя, мерами государственного принуждения, ущемлениями материального или имущественного характера.
Н.М. Колосова полагает, что конституционно-правовые санкции представляют собой «возможность наступления неблагоприятных последствий через законодательное принуждение по отношению к субъекту права в случае неисполнения им конституционных обязанностей или в случае злоупотребления своими правами».[17] Замена государственного принуждения на принуждение законодательное не может быть признана целесообразной прежде всего потому, что одним из признаков правовой нормы является обеспеченность ее мерами государственного принуждения. Законодательное принуждение обеспечивается силой государства и становится государственным принуждением. Без государства и государственного принуждения правовая норма, закон не могут действовать эффективно и просто «повисают в воздухе».
Санкция также должна отражать тяжесть совершенного правонарушения. Следует отметить, что конституционно-правовые санкции не отвечают этим критериям. Они не обладают достаточной степенью гибкости, чтобы адекватно отразить тяжесть совершенного деликта. Этот факт снижает эффективность конституционно-правовой ответственности, поскольку целесообразным применение санкций становится только за серьезное правонарушение (или их совокупность), менее же значительные проступки оказываются безнаказанными, провоцируя правонарушителей на дальнейшее нарушение требований правовых норм. Однообразие санкций конституционно-правовой ответственности приводит к тому, что В.М. Сырых определяет конституционную ответственность как ответственность, «содержание которой составляет обязанность государственного органа или должностного лица досрочно прекратить исполнение своих полномочий по решению компетентного органа государства за совершение запрещенных Конституцией деяний».[18]
В настоящее время санкциями конституционно-правовой ответственности являются:
–предупреждение, выносимое главе органа исполнительной власти (высшему должностному лицу), законодательному (представительному) органу власти субъекта РФ либо главе муниципального образования, представительному органу местного самоуправления;
–отзыв депутата законодательного (представительного) органа;
–досрочное прекращение полномочий члена Совета Федерации;
–отставка Правительства РФ, отставка органа исполнительного власти субъекта РФ;
–отставка главы органа исполнительной власти (высшего должностного лица) субъекта РФ или главы муниципального образования;
– роспуск законодательного (представительного) органа субъекта РФ либо представительного органа муниципального образования;
–отрешение от должности Президента РФ
–отставка Генерального прокурора РФ.
Некоторые ученые предлагают ввести такую меру конституционно-правовой ответственности, как временное приостановление Президентом полномочий высших должностных лиц и законодательных (представительных) органов власти субъектов РФ и временное отстранение
от должности высших должностных лиц субъектов.[19]
Большинство санкций индивидуальны для каждого вида ответственности, исключением являются только штраф и арест, выступающие одновременно санкциями уголовной и административной ответственности (для штрафа еще и гражданско-правовой). Санкции конституционно-правовой ответственности также свойственны только ей и не применяются (за некоторыми исключениями, рассматриваемыми ниже) в иных видах ответственности.
Н.М. Колосова выделяет несколько видов санкций в зависимости от цели и последствий их применения:
–правовосстановительные (признание неконституционным федерального закона);
–предупредительные (письменное предупреждение органа юстиции о прекращении деятельности общественного объединения);
–меры взыскания, имеющие своей целью наказать нарушителя (отрешение от должности президента РФ);
–санкции пресечения (введение чрезвычайного положения, вето Президента РФ).
Однако большинство приведенных Н.М. Колосовой мер, по нашему мнению, не являются санкциями конституционно-правовой ответственности. Существующие на сегодняшний день конституционно-правовые санкции носят исключительно карательный характер (кроме предупреждения).
Рассмотрим некоторые санкции, применяемые к субъектам конституционно-правовой ответственности. Санкцией конституционно-правовой ответственности Генерального прокурора РФ является досрочное прекращение его полномочий. В соответствии с Конституцией 1993 г. Генеральный прокурор освобождается от должности Советом Федерации по представлению Президента.
Санкцией конституционно-правовой ответственности следующего субъекта – Президента РФ, является отстранение его от должности. Президент может быть привлечен к ответственности в порядке импичмента. В конституциях ряда субъектов Федерации по аналогии с федеральным Президентом предусматривается возможность привлечения президентов данных субъектов к ответственности в порядке импичмента. Это положение противоречит Федеральному закону от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Представляется, что включение в конституцию (устав) субъекта РФ процедуры импичмента в отношении главы исполнительной власти (высшего должностного лица) субъекта недопустимо, поскольку норма закона, устанавливающая основания досрочного прекращения полномочий данного должностного лица сформулирована императивно и не допускает расширительного толкования.
Кроме того, указанный Федеральный закон в качестве одного из оснований прекращения полномочий главы исполнительной власти (высшего должностного лица) субъекта РФ предусматривает вступление в законную силу обвинительного приговора суда. Данная норма закона сформулирована крайне неудачно. Как известно, ст. 32 Конституции РФ ограничивает активное и пассивное право лиц, находящихся в местах лишения свободы по приговору суда. Если бы в статье закона говорилось о приговоре суда, предусматривающем в качестве наказания лишение свободы, то досрочное прекращение полномочий должностного лица происходило бы вследствие утраты им пассивного избирательного права либо несовместимости. В данной же статье речь идет о любом обвинительном приговоре суда, вне зависимости от наказания. Иными словами, даже лицо, приговоренное к минимальному штрафу или условному наказанию, должно покинуть пост главы исполнительной власти. Представляется, что в данном случае существует политическая ответственность должностного лица. При любом ином подходе это означает двойную юридическую ответственность лица, что противоречит ч. 1 ст. 50 Конституции РФ.
Видимо, законодатель исходил из того, что лицо должно утратить доверие избирателей в случае совершения им преступления. Но не лучше ли было бы предоставить законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта РФ или его населению, Государственной Думе, если речь идет о депутатах данных представительных органов, право самостоятельно решить вопрос о доверии к такому должностному лицу, предусмотрев, например, обязательное обсуждение вопроса о доверии на ближайшем заседании после вынесения приговора?
Аналогичным образом обстоит дело с депутатами Государственной Думы и членами Совета Федерации.[20] Как отмечают ученые, совершив преступление, депутат теряет само право продолжать осуществление депутатских полномочий. Депутат нарушает одновременно и уголовный закон, и норму конституционного права, обязывающую депутата в своей деятельности руководствоваться Конституцией РФ и законодательством. Поэтому депутат в подобных случаях несет двойную ответственность: и как депутат (лишение мандата), и как физическое лицо (уголовное наказание). Представляется, однако, что общая норма о недопустимости двойного наказания за одно и то же правонарушение (а нарушение общей нормы о соблюдении действующего законодательства в данном случае не образует самостоятельного правонарушения, обязанность руководствоваться в своей деятельности положениями Конституции РФ и действующего законодательства возложена на любого гражданина РФ, вне зависимости от его статуса) распространяется на любое лицо, в том числе и на депутата.
Одним из оснований досрочного прекращения полномочий депутата законодательного (представительного) органа субъекта РФ, представительного органа местного самоуправления, иных выборных должностных лиц органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления является их отзыв избирателями. Специфика этой санкции состоит в том, что она применяется непосредственно избирателями.
М.А. Краснов полагает, что нет необходимости относить к основаниям для отзыва грубое нарушение Конституции РФ, федеральных законов, законов субъекта Федерации: «Поскольку речь идет о нарушении правовых норм, постольку правовую оценку этому могут дать только юридически квалифицированные люди – должностные лица, которые не только вправе, но и обязаны контролировать деятельность органов государственной власти в сфере законности и реагировать на нарушения».[21] По его мнению, «за нарушение закона органы власти должны отвечать юридически перед государством, а не перед народом или населением».[22]
Казалось бы, отзыв депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ может быть мерой как конституционно-правовой, так и политической ответственности. Однако Конституционный Суд установил, что «по смыслу Конституции Российской Федерации, закрепляющей принципы демократического правового государства, в том числе принципы идеологического и политического многообразия, многопартийности, основанием для отзыва депутата не могут служить его политическая деятельность, позиция при голосовании и т.п.». [23]
В следующем Постановлении по данному вопросу Конституционный Суд высказался еще более радикально: «Не являясь институтом избирательного права, институт отзыва отражает конституционную ответственность высшего должностного лица перед избравшим его народом. …В силу закрепленных Конституцией РФ принципов демократического правового государства, а также поскольку избираемое посредством всеобщих свободных выборов высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ не связано императивным мандатом, основанием для отзыва может служить лишь его неправомерная деятельность, т.е. конкретное правонарушение, факт совершения которого этим лицом установлен в надлежащем юрисдикционном порядке».[24] Таким образом, институт отзыва главы исполнительной власти (высшего должностного лица) или депутата представительного органа субъекта РФ может выступать только как мера конституционно-правовой, но не политической или иной ответственности.
Многие ученые рассматривают отмену нормативно-правовых актов как меру конституционной ответственности: «Издание незаконного акта государством – это превышение власти, злоупотребление правом издавать властные постановления, это правонарушение в сфере правотворчества и правоприменения. При отмене незаконного акта или применении мер дисциплинарной ответственности претерпевание ответственности состоит в умалении авторитета, престижа, уважения виновного органа и должностного лица, а в соответствующих случаях – и в возмещении ущерба».[25] Н.М. Колосова характеризует данную санкцию как «правовосстановительную».[26]
Отмена нормативного акта (например, отмена актов Правительства РФ Президентом РФ в соответствии с п. 3 ст. 115 Конституции России) фактически представляет собой – приведение сторон в прежнее положение. Иными словами, неконституционный акт признается ничтожным – не порождающим правовых последствий и не существующим в данной правовой системе. В таком случае неконституционный (незаконный) акт просто устраняется из правовой системы без применения ответственности к издавшему его органу. Президент РФ лишь восстанавливает положение, существовавшее в правовой системе до издания данного акта. Подобная санкция не носит и правовосстановительного характера, поскольку орган, издавший акт, не несет неблагоприятных последствий вследствие отмены изданного им акта. Как уже отмечалось, даже отстранение от должности либо роспуск представительного органа, предусмотренные Федеральным законом от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», наступают не за принятие органом или должностным лицом неконституционного (незаконного) акта, а за неисполнение решения суда об отмене такого акта в течение установленного срока. Нанесение же ущерба авторитету органа, издавшего акт,[27] представляет собой ответственность скорее моральную, нежели юридическую.
Не относится к числу мер конституционно-правовой ответственности и приостановление Президентом РФ действия актов органов исполнительной власти субъектов РФ до разрешения соответствующим судом вопроса об их соответствии Конституции, федеральным законам, международным обязательствам России. В данном случае Президент пытается предупредить возможный ущерб от действия неконституционного (незаконного) акта до его отмены. При этом издавший акт орган не претерпевает негативных последствий своего решения.
Лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью относится к уголовно-правовым санкциям (ст. 47 Уголовного кодекса РФ). Оно может назначаться только как санкция за совершение преступления. В советский период существовала такая мера ответственности, как лишение или ограничение (приостановление) политических и иных прав и обязанностей граждан, которая применялась к представителям так называемых эксплуататорских классов с целью лишить их права участвовать в политической жизни. Такая санкция может применяться и в настоящее время, что, однако, не должно обусловливаться классовым принципом. Представляется целесообразным ввести такую санкцию, как лишение права занимать определенные должности (например, должности в любых органах публичной власти) или заниматься определенной деятельностью в качестве меры конституционно-правовой ответственности, применяемой к должностным лицам органов публичной власти, отстраненным от должности. Элементы этого есть в проекте Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”». В соответствии с данным проектом гражданин России, замещавший должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ и ушедший с указанной должности в связи с выражением ему недоверия законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта либо отрешенный от указанной должности Президентом РФ, не может быть выдвинут кандидатом на выборах, назначенных в связи с указанными обстоятельствами.
Не может расцениваться как мера конституционно-правовой ответственности и то, что лица, осужденные к лишению свободы, лишены избирательных прав. Поскольку основанием применения этой санкции выступает совершение лицом преступления, то эта санкция может рассматриваться как дополнительная мера уголовной ответственности.
В качестве одного из видов конституционно-правовых санкций рассматривается лишение орденов, медалей и почетных званий. В настоящее время эта мера также предусмотрена среди уголовно-правовых санкций (ст. 48 Уголовного кодекса РФ – лишение специального воинского или почетного звания, классного чина или государственных наград).
Как видно из приведенного выше перечня, все санкции, кроме предупреждения, носят радикальный характер и предусматривают прекращение полномочий виновного лица. Иногда это не совсем целесообразно. Введение таких санкций, как общественное порицание, понуждение к исполнению обязанности, приостановление полномочий, лишение права занимать определенные должности, более широкое использование предупреждения, способствовало бы большей гибкости санкций конституционно-правовой ответственности, большему соответствию их принципам целесообразности и гуманизма ответственности.